Będę mówił o kontraście między rządami prawa a rządami ustaw, czy ogólniej – przepisów, które nie mają wiele wspólnego z rządami prawa.
Kontrast ten nie powinien występować w dobrze działającym państwie praworządnym. Przepisy stanu epidemii powinny być zgodne ze standardami wynikającymi z polskiej Konstytucji, co dotyczy szczególnie przepisów karnych.
Czas epidemii koronawirusa w Polsce jeszcze bardziej uwidocznił kontrast między prawem a ustawowym bezprawiem. Chcę zwrócić uwagę na 3 aspekty tego rozdźwięku. Skoncentruję się na regulacjach mających znaczenie z punktu widzenia prawa karnego materialnego.
Po pierwsze, chodzi o niekonstytucyjne zmiany w Kodeksie karnym, wprowadzone pod pozorem stanu epidemii. Przepisy ukryto – i to dosłownie – w obszernych ustawach dotyczących zupełnie innej materii. A więc: rządy ustaw uchwalonych w niekonstytucyjnym trybie.
Po drugie, chodzi o zastępowanie odpowiedzialności karnej sensu stricto regulacjami administracyjnokarnymi. A więc: rządy ustaw administracyjnokarnych i rządy kar administracyjnych, zamiast odpowiedzialności za przestępstwa czy wykroczenia.
Po trzecie, chodzi o zarządzanie epidemią za pomocą rozporządzeń Rady Ministrów. W tych rozporządzeniach podawane były kolejne restrykcje, które miały nas zabezpieczyć przed epidemią. Mówimy więc o kontraście między rządami prawa a rządami rozporządzeń, sprzecznych z ustawami i Konstytucją.
Rządy ustawowego bezprawia
Zdecydowany rozdźwięk między standardami państwa prawa a tworzonym prawem dotyczył nowelizacji Kodeksu karnego, uchwalonych w środku epidemii w 2020 roku. Spore zmiany w prawie karnym zostały wprowadzone w ramach „ustawy o dopłatach do oprocentowania kredytów bankowych udzielanych na zapewnienie płynności finansowej przedsiębiorcom dotkniętym skutkami COVID-19”.
Proszę zwrócić uwagę na tytuł tej ustawy: co wspólnego z dopłatami do oprocentowania kredytów bankowych ma zmiana Kodeksu karnego, polegająca na zaostrzeniu sankcji za znieważenie prezydenta czy zmiana zasad wymiaru kary łącznej? Nowelizacja kodeksu karnego została więc ukryta w gąszczu przepisów na zupełnie inny temat.
Co jednak najważniejsze, była to legislacyjna recydywa. Podobne zmiany zostały zawarte w obszernej nowelizacji uchwalonej w 2019 roku. Wówczas stoczyła się wielka medialna bitwa przedstawicieli nauki prawa karnego z populistami prawnymi. Nowela była przygotowana tak niechlujnie, że oprócz wielu błędów, prowadziła też np. do uchylenia z Kodeksu karnego jednego z przestępstw pedofilskich…
Minister Sprawiedliwości zwoływał konferencje prasowe, by tłumaczyć się z przygotowanego projektu. Populiści chcieli nawet pozwać prawników z Uniwersytetu Jagiellońskiego za sporządzoną w procesie legislacyjnym opinię naukową do tej nowelizacji.
Prezydent zaskarżył jednak ustawę do tak zwanego Trybunału Konstytucyjnego, a ten w 2020 stwierdził, że są one w pełni niekonstytucyjne, z powodu nieregulaminowego trybu ich uchwalenia.
Historia nowelizacji z 2019 roku jest istotna, ponieważ wpływa bezpośrednio na ocenę prawną podobnej nowelizacji Kodeksu karnego z 2020 roku. Jest ona dokładnie tak samo niekonstytucyjna z uwagi na tryb jej uchwalenia. Ustawa jednak weszła w życie.
Jeśli przyjmie się, że Trybunał Konstytucyjny nie uchyla „przepisu”, lecz normę, to można twierdzić, że wprowadzenie drugi raz takiej samej normy w tak samo rażąco niekonstytucyjnym trybie oznacza, że taka norma nie korzysta z domniemania konstytucyjności. Taka norma nie może być częścią porządku prawnego.
Rodzi się pytanie, jak w tej sytuacji ma postąpić sąd, gdy będzie musiał zastosować niekonstytucyjne przepisy w konkretnej sprawie.
Przykładowo, jeśli sprawca ukradnie po 1 butelce piwa z dwóch kolejnych sklepów, czyli w sumie ukradnie 2 butelki piwa, aktualnie grozi mu co najmniej 7 miesięcy więzienia aż do 16 lat pozbawienia wolności. Dla porównania, jeśli ukradnie dwie butelki piwa z jednego sklepu naraz, grozi mu maksymalnie 8, a nie 16 lat więzienia. A jeśli nie będzie to uznane za zachowanie szczególnie zuchwałe, to w ogóle nie ma tu przestępstwa, lecz tylko wykroczenie.
To przykład pokazujący skalę absurdu, wynikającego z uchwalonych przepisów.
Oczywiście w konkretnej sprawie sąd nie zawsze będzie zmuszony do wyraźnego stwierdzenia niekonstytucyjności poszczególnych regulacji. Sąd nie zawsze musi postąpić “bohatersko”. Można mówić w tym zakresie o miękkich sposobach poradzenia sobie ze źle uchwalonymi przepisami.
- Można pominąć nieakceptowalne regulacje w taki sposób, że po prostu uzna się, że nie są spełnione przesłanki zastosowania danej instytucji, np. znamiona kradzieży szczególnie zuchwałej. Wówczas dylemat nieproporcjonalnej sankcji zostanie zneutralizowany, bo zachowanie sprawcy w ogóle nie zostanie zakwalifikowane jako kradzież szczególnego typu.
- Można uniknąć niekonstytucyjnych konsekwencji wprowadzonych przepisów, wymierzając sprawiedliwą karę przy użyciu różnych przepisów części ogólnej Kodeksu karnego, np. stosując nadzwyczajne złagodzenie kary.
- Jednak mogą zdarzyć się przypadki wymagające reakcji odważniejszej, jawnej, gdy ogólne mechanizmy prawa karnego nie pozwolą na elastyczną reakcję sądu.
Konieczne będzie wówczas uczynienie użytku z władzy sądowniczej przysługującej każdemu sądowi na mocy Konstytucji. Władza sądownicza oznacza, że sąd może pominąć ustawowe bezprawie. Ma bowiem działać “na podstawie i w granicach prawa”, to znaczy na podstawie i w granicach prawa zgodnego z Konstytucją.
W państwie praworządnym nie można zmusić sędziego do stosowania niekonstytucyjnych przepisów.
Rządy sankcji administracyjnych
Drugi problem to zastępowanie odpowiedzialności karnej sensu stricto regulacjami administracyjnokarnymi.
Już na początku epidemii wprowadzono do ustawy o chorobach zakaźnych zupełnie nowy rozdział, mówiący o administracyjnych karach pieniężnych za naruszenie przepisów epidemicznych. Równocześnie obowiązywały przepisy prawa wykroczeń, dotyczące tej samej materii. Zdecydowano więc, że podstawowym sposobem wymuszania posłuszeństwa wobec restrykcji będzie tryb administracyjnoprawny, a nie tryb postępowania karnego.
Ustrojowe mankamenty nakładania na osoby fizyczne kar pieniężnych za naruszenia przepisów stanu epidemii wynikają z cech odpowiedzialności administracyjnokarnej.
- Surowe kary pieniężne nakłada urzędnik, a nie sąd. Zazwyczaj jest to powiatowy inspektor sanitarny.
- Urzędnik może wymierzyć karę aż do 30.000 zł za każde pojedyncze naruszenie prawa, np. za zakaz wejścia do parku. Kwota 30.000 zł to około pięciokrotność średniego miesięcznego wynagrodzenia w Polsce.
- W stanie epidemii koronawirusa decyzje mają rygor natychmiastowej wykonalności, co oznacza, że karę trzeba zapłacić w bardzo krótkim terminie. Obywatelowi przysługuje odwołanie do sądu administracyjnego, ale dopiero po wyczerpaniu ścieżki administracyjnej, i nie blokuje to wykonania kary (konieczności zapłacenia).
- Uważa się też, że odpowiedzialność administracyjnokarna ma charakter zobiektywizowany. Oznacza to, że nie trzeba badać indywidualnej winy sprawcy, nie obowiązują tu typowe gwarancje znane prawu karnemu np. nullum crimen sine culpa.
- Obywatel jest pozbawiony gwarancji procesowych znanych procesowi karnemu.
Te ryzyka, jak można się było spodziewać, ziściły się. Przykładowo, w czasie pierwszego lockdownu w 2020 karę 10.000 zł otrzymał pewien 18-latek. Czynem, którego się dopuścił, było wjechanie rowerem na teren nad rzeką. Obowiązywało wówczas rozporządzenie zakazujące przebywania na terenach zieleni.
Nastolatek nie był przesłuchany, nie mógł skorzystać z prawa do obrony, o karze dowiedział się, gdy została już nałożona. Gdyby odpowiadał karnie za wykroczenie, korzystałby z gwarancji procesowych, groziłoby mu maksymalnie 5000 zł grzywny, a sąd z pewnością nie wymierzyłby jej w takiej wysokości z uwagi na dyrektywy wymiaru kary.
Władza polityczna postanowiła zastąpić odpowiedzialność karną – odpowiedzialnością administracyjnokarną, pogarszając pozycję obywatela państwie demokratycznym. Ten precedens rodzi olbrzymie ryzyko na przyszłość, szczególnie w związku z tendencjami populistycznymi. Po co w ogóle jakiś tam Kodeks karny i wszystkie te gwarancje procesowe, skoro tak sprawnie można karać obywateli za pomocą sankcji administracyjnych?
Konieczna jest obrona państwa prawa przed tego typu dalszą administratywizacją odpowiedzialności karnej. Trzeba powiedzieć sobie jasno: sankcja administracyjna, która ma być nałożona na osobę fizyczną, jest formą odpowiedzialności karnej, ze wszelkimi standardami materialnoprawnymi i procesowymi, wynikającymi z Konstytucji, przewidzianymi dla odpowiedzialności represyjnej.
Nie jest istotne, czy nazwiemy to przestępstwem, wykroczeniem czy karą administracyjną. Jeśli dotyczą one zachowania osoby fizycznej, muszą spełniać wszelkie standardy odpowiedzialności karnej opisane w polskiej Konstytucji.
Istotne jest w tym kontekście również to, że restrykcje przewidziane dla stanu epidemii okazały się istotnie bardziej nadzwyczajne niż analogiczne rozwiązania ustalone przez ustawodawcę dla dwóch konstytucyjnych stanów nadzwyczajnych. Jednak w Polsce, w związku z koronawirusem, nie wprowadzono nigdy konstytucyjnego stanu nadzwyczajnego. Byliśmy więc, pod kątem prawnym, w „zwyczajnym” trybie działania państwa.
Gdyby wprowadzono w Polsce stan nadzwyczajny, na przykład w postaci stanu klęski żywiołowej, sankcje za naruszenie przepisów epidemicznych nakładane byłyby w postępowaniu o wykroczenie, a grzywna za wykroczenie wynosiłaby maksymalnie 5000 zł (a nie 30.000 zł). Wynika to z aktualnej ustawy o stanie klęski żywiołowej.
To z kolei oznacza, że wprowadzone w zwyczajnym trybie działania państwa, surowe sankcje administracyjnokarne, surowsze niż w stanie nadzwyczajnym, naruszają konstytucyjną zasadę proporcjonalności.
Rządy niekonstytucyjnych rozporządzeń
Trzecia kwestia to sposób zarządzania epidemią.
Władza polityczna nie wprowadziła stanu nadzwyczajnego. Zdecydowano się na wprowadzanie kolejnych sankcji epidemicznych w zwykłych rozporządzeniach Rady Ministrów. Rozporządzenie znajduje się w hierarchii aktów prawnych poniżej ustawy i Konstytucji. Istotnie ogranicza to swobodę Rady Ministrów, która może wydać rozporządzenie tylko na wyraźnej podstawie prawnej, wynikającej z aktu prawnego wyższego rzędu.
Zarządzanie epidemią za pomocą rozporządzeń miało kluczowe znaczenie dla prawa karnego. Podstawowa zasada prawa karnego przewiduje, że zachowanie karalne musi być opisane w ustawie (nullum crimen sine lege). Rozporządzenie może doprecyzować zakaz lub znamię czynu zabronionego, ale nie może zakazu lub znamienia samodzielnie wykreować, wbrew lub obok ustawy.
Jeśli więc konkretny przepis karny mówi, że podlega odpowiedzialności za wykroczenie ten, kto wykracza przeciwko przepisom epidemicznym, to przede wszystkim odsyła on do regulacji rangi ustawowej.
Zgodnie z Konstytucją, ograniczenia wolności i praw obywatela powinny być wprowadzanie za pomocą ustawy, a więc w akcie prawnym uchwalonym przez Parlament. Zakaz prowadzenia działalności gospodarczej, zakaz przemieszczania się, zakaz zgromadzeń – to wolności obywatelskie, których nie można ograniczyć rozporządzeniem Rady Ministrów.
Ważne jest także to, że sędziowie nie są związani przepisami rozporządzenia. Sędzia podlega tylko Konstytucji i ustawom. Dotyczy to zarówno postępowania karnego, jak i postępowania administracyjnego. Oznacza to, że sędzia może poddać kontroli przepisy rozporządzenia i stwierdzić, czy są one zgodne z Konstytucją.
Orzeczenie sądu jest ważniejsze niż rozporządzenie rządu.
Kierując się tą zasadą, sądy w Polsce masowo uchylały i nadal uchylają kary nakładane na obywateli przez policję i sanepid. Najczęściej przywoływane argumenty zwracają uwagę na:
- brak podstawy prawnej wprowadzenia konkretnej restrykcji,
- niemożliwość regulowania danej materii w drodze rozporządzenia,
- nieproporcjonalność ograniczeń praw i wolności człowieka w akcie prawnym, jakim jest rozporządzenie.
W rezultacie obywatele byli masowo uniewinniali – przykładowo – za brak nałożenia maseczki, za udział w protestach i manifestacjach przeciwko władzy, za naruszenie zakazu przemieszczania się czy za naruszenie zakazu prowadzenia działalności gospodarczej.
Stan epidemii potwierdził, jak istotne w państwie prawa są niezależne i niezawisłe sądy. Bezpieczeństwo ludzi w stanie epidemii to nie tylko bezpieczeństwo medyczne, ale także bezpieczeństwo prawne. To bezpieczeństwo medyczne powinno być gwarantowane odpowiednimi rozwiązaniami prawnymi. Zaniedbania i naruszenia prawa po stronie władzy politycznej nie mogą obciążać obywatela.
W obronie obywatela stanęły niezależne sądy, których nie udało się (jeszcze) zniszczyć władzy autorytarnej w Polsce.
Roboczy tekst referatu wygłoszonego przeze mnie na konferencji polsko-niemieckiej na Uniwersytecie Zielonogórskim 21.05.2021: Prawo karne i postępowanie karne w dobie epidemii COVID-19 – doświadczenia niemieckie i polskie
